Asal Mula Munculnya Negara Ber-utang

451

Bila merujuk pada teori ketatanegaraan, maka konsep negara memiliki utang sama sekali tak dikenal. Negara dianggap cara hidup bersama yang berlandaskan kontrak sosial. Abraham Lincoln merumuskan negara sebagai pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. Jika merujuk itu, maka negara sama sekali tak memerlukan utang. Karena secara teori, pendapatan negara diambil dari pajak, yang digunakan untuk pembangunan. Tapi teori ini ternyata berbeda dengan konsep negara era kini. Karena fakta yang berlangsung, negara ternyata memiliki utang, yang jumlahnya tak sedikit. Untuk contoh negara Indonesia, disebutkan setiap orang menanggung utang Rp 13 juta. Ini menunjukkan banyaknya utang negara. Pertanyaanya, bagaimana negara punya utang? Dan kepada siapa sebenarnya negara berutang?

Dalam logika ketatanegaraan, semestinya negara lazim berutang antar sesama negara. Misalnya antara negara Malaysia dengan negara Swedia. Tapi ternyata  kini kejadiannya berbeda. Hampir setiap negara di dunia kini memiliki utang. Dan utang itu hanya kepada satu institusi yang sama yakni bank. Setelah Bretton Woods system, tahun 1945, dibentuk yang namanya World Bank dan International Monetery Fund (IMF). Inilah lembaga yang memberikan utang kepada negara-negara. Kemudian kedua instansi ini memiliki kewenangan tersembunyi pada negara yang diberi utang. Nah, dari sini teori ketatanegaraan menjadi tak relevan. Untuk melihat bagaimana skema bahwa negara sampai berutang, simak penjelasan Shaykh Umar Ibrahim Vadillo, ulama besar dari Spanyol yang dinukil dari kitabnya “Membongkar Sihir Negara” terbitan Pustaka Adina, 2017. Penjelasan inilah yang bisa memberikan mengapa negara memiliki utang dan bagaimana bentuk negara sekarang. Berikut pemaparannya.

Peristiwa yang saya rujuk terjadi di Inggris di tahun 1694 dengan lahirnya Bank of England sebagai Bank nasional. Bank of England ini bukanlah bank nasional pertama. Dua bank nasional lain diciptakan sebelum Bank of England. Bank nasional pertama adalah Banco de Spiritus Sanctus atau Bank Roh Kudus (nama yang menakjubkan!) yang menjadi Bank nasional pertama di tahun 1605 dari, Negara apa? Tidak satupun selain Vatikan. Bank tersebut, didanai oleh Paus Paul V, sudah berhenti melakukan keajaiban finansial untuk sang Paus – sekarangberada di tangan Negara Italia- tetapi Vatican memiliki bank resminya sendiri, yang dengan penuh iman disebut Institute for Religious Works. Bank nasional kedua adalah Bank of Sweden (Sveriges Riksbank) didirikan di tahun 1668. Alasan kenapa kami memilih Bank of England sebagai hari lahir Negara adalah karena hanya Inggris lah dengan memancung Raja mereka dan penciptaan Parlemen memiliki ilmu kimia sosial yang benar untuk memicu bentangan lembaga yang belum pernah terjadi sebelumnya, Negara. Hanya di Inggris, dan untuk pertama kali, hutang dari Raja yang berkuasa memiliki syarat untuk menjadi apa yang menjadi lazim diketahui sebagai Hutang Nasional. Sebuah konsep yang dengan jalan mana hutang dibuat oleh Raja yang berkuasa, tidak lagi menjadi miliknya, tetapi seluruh bangsa.

Ini bukan berarti bahwa di tahun 1694, Negara, dengan semua aspek yang kita ketahui sekarang, tiba-tiba muncul begitu saja. Tidak, Negara secara berangsur berkembang di tahun-tahun berikutnya. Apa yang terjadi tahun tersebut, adalah berkumpulnya dua lembaga perbankan dan pemerintah dalam mode baru yang menciptakan campuran yang diperlukan untuk terbukanya Negara. Kita dapat berkata bahwa benih Negara diciptakan. benih ini mengandung potensi untuk semua fasilitas yang ada untuk bertumbuh di tahun-tahun mendatang. Benih ini mengandung unsur-unsur pelopor dari Bank Sentral, uang fiat dan utang nasional. Bagaimana hal ini terjadi? Dan apa yang terjadi?

Revolusi selesai, dan Dutch William of Orange bertahta di Inggris (1689-1702) sebuah iklim penemuan dan eksperimen dengan persoalan uang berjalan baik di Inggris. Inilah jamannya perusahaan yang berburu harta karun, skema “pembuatan uang dengan cepat” dan rancangan perbankan baru. Semuanya didorong lebih jauh lagi dengan bom kecil di tahun 1692-5. Dalam keadaan seperti inilah Bank of England lahir.

Pada saat itu, Inggris betul-betul mengalami kesulitan keuangan setelah perang setengah abad. Tidak mampu meningkatkan pajak dan tidak mampu meminjam, Parlemen putus asa terhadap adanya jalan lain untuk memperoleh uang. Ada dua kelompok orang yang melihat kesempatan untuk mengail di air keruh. Kelompok pertama terdiri dari ilmuan politik di dalam pemerintah. Kelompok kedua terdiri dari ilmuan moneter dari bisnis perbankan yang sedang bangkit.

Kesempatan datang di tahun 1694, ketika Raja perlu uang untuk mempersiapkan bala tentara guna berperang dengan Perancis. Raja mendatangi pedagang kaya dan bankir goldsmith di London untuk memperoleh uang ini. Beberapa skema bank umum diajukan. Akhirnya, William Patterson, seorang berkebangsaan Skotlandia, menghadapi beberapa sindikat dan membuat sebuah proposal meniru usaha sukses yang sama di Itali dan Belanda (terutama Bank of Amsterdam yang didirikan di tahun 1609 – dilihat oleh banyak orang sebagai bapak perbankan moderen). Setelah beberapa usaha yang gagal, dia dan para pedagang di belakangnya akhirnya terbukti berhasil.

Patterson menulis presentasi singkat untuk penawaran saham awal dengan judul “Catatan Singkat dari Tujuan Bank of England” [dikutip oleh Prof. Carroll Quigley dari Universitas Georgetown, dalam “Tragedy and Hope: A History of the World in Our Time”, 1966], di mana dia menulis: “bank memperoleh keuntungan dari bunga atas semua uang yang diciptakan dari ketiadaan.” Kalimat sederhana ini, oleh Bankir Sentral pertama dunia, akan menjadi isu kunci untuk tujuan moneter yang mencengkeram dunia selama tiga ratus tahun berikutnya.

Makna dari kalimat itu adalah bahwa “di bawah otoritas pemerintah” Bank of England menerbitkan uang kertas yang diciptakan “dari ketiadaan”, yang pada gilirannya dipinjamkan dengan bunga kepada peminjam uang dari berbagai golongan. Bank komersial telah melakukani ini sebelumnya, tetapi sekarang didorong oleh “otoritas rakyat”, Parlemen. Arti “dari ketiadaan” adalah bahwa uang kertas Bank of England hanya sebagian disandarkan pada emas atau perak, bukanlah poin dari konvertibilitas yang lengkap. Dari awal mula Bank tidak pernah mengakui untuk mengeluarkan uang sesuai dengan jumlah koin dan emas batang, walaupun, tentu saja, ia membuat liabilitasnya sejajar dengan asetnya. Isu ini tetap menjadi misteri bagi banyak orang sampai hari ini. Bagaimana liabilitas bisa sama dengan aset, sedangkan uang kertas kuitansi lebih banyak dari logam mulia yang diwakilinya? Isunya ada di jantung perbankan itu sendiri, tetapi kita meninggalkan isu akuntansi “sihir” untuk kesempatan lain, kita hanya sebatas merujuk kepada fractional reserve banking, artinya, kemampuan bank untuk meminjamkan lebih dari yang dia punya dalam bentuk tunai atau menciptakan uang “dari ketiadaan”.

Awal Mei 1694 parlemen mengesahkan sebuah undang-undang yang menetapkan pajak atas tonase kapal yang diharapkan memberi pemasukan £140.000 per tahun. £100.000 nya dialokasikan untuk membayar bunga (sebesar 8% per tahun) pada pinjaman £1,2 juta baru yang dipinjam oleh pemerintah dari Bank. Pinjaman tersebut “hanya” menutupi sekitar ¼ dari belanja tahunan atas Perang Sembilan Tahun (1689-97) dengan Perancis.

Pinjaman £1,2 juta dibayarkan kepada Bendahara dalam angsuran antara bulan Agustus dan bulan Desember. Pemegang saham menerima bunga 8% dari jumlah penuh pinjaman, walaupun sebetulnya mereka “hanya” meminjamkan £720.000 dalam bentuk tunai, sisanya diciptakan “dari ketiadaan”. Pinjaman itu dibayarkan kepada pemerintah dengan dana tunai dari pemegang saham, yang pada bulan November telah memasok 60% dari jumlah yang mereka telah janjikan untuk dibayar. Sisanya dibayar oleh ilusi yang bernama “nota berstempel”: yakni £1000 dalam bentuk nota kertas yang distempel dengan stempel perusahaan Bank. Pemerintah menggunakan nota-nota kertas ini untuk membayar para pemasoknya. Karena nota-nota ini berbunga sekitar 3% per tahun, banyak digunakan sebagai investasi; adapun sedikit bagian yang dikembalikan ke Bank untuk ditukar dengan uang tunai diterbitkan kembali dan digunakan dalam pinjaman berikutnya.

Bank memiliki fungsi ganda: mengatur akun pemerintah dan memberi pinjaman untuk membiayai pemerintah sekaligus beroperasi sebagai bank komersial: mengambil deposit dan menerbitkan nota untuk pelanggan perorangan. Banyak bagian dana tunai dari pemegang saham digunakan bukan untuk pinjaman perang tetapi untuk mengedarkan nota berstempel yang diterbitkan kepada peminjam perorangan, yang memberi keuntungan lebih banyak lagi.

Undang-undang yang sah telah menetukan dua batasan penting: Bank dapat meminjamkan tidak lebih dari £1,2 juta kepada pemerintah tanpa dispensasi parlemen dan dapat menerbitkan tidak lebih dari £1,2 juta dalam bentuk nota berstempel. Batasan pertama sesungguhnya membuktikan sebuah aset, karena pada tahun berikutnya atau dua direktur Bank sering membuatnya sebagai alasan untuk menolak pinjaman lebih banyak kepada Raja (pinjaman yang mereka berikan dengan segan). Tetapi plafon atas nota berstempel adalah paksaan yang sesungguhnya. Direktur Bank menghindarinya dengan mengeluarkan apa yang mereka sebut “nota tunai yang berjalan”. Ketimbang distempel dengan stempel bank, nota dengan satuan kecil ini hanya ditandatangani oleh kasirnya dan tidak menanggung bunga (tidak seperti nota berstempel). Banyak kritik berdatangan tetapi nota-nota ini tetap berlanjut peredarannya. “Nota tunai yang berjalan” ini kenyataannya menjadi pelopor dari uang kertas yang berlaku saat ini.

Pada February 1695, bank telah meminjamkan kepada Pemerintah bukan hanya keseluruhan dari jumlah semula yang £1.200.000, tetapi pinjaman lebih banyak sebesar £300.000. Tetapi bahkan ada pengiriman uang lebih besar lagi yang dilakukan dalam delapan belas bulan berikutnya. Pemerintah tidak dapat berhenti meminjam, sebab itu berarti menghentikan batasan yang telah dijatuhkannya pada diri sendiri. Pemerintah baru menemukan kemungkinan dari sebuah sarana pembiayaan yang “hampir” tidak pernah berakhir. Tetapi tentu saja masalah mulai terjadi.

Uang yang diciptakan oleh Bank of England mengguyur ekonomi seperti hujan di bulan Januari. Sebagai akibatnya, ketika nota bank yang banyak ini tiba di tangan bank lain, mereka cepat-cepat menaruhnya di dalam ruangan besi lalu mengeluarkan sertifikat mereka sendiri dalam jumlah yang bahkan lebih besar. Sebagai hasilnya, harga-harga naik dua kali lipat dalam waktu dua tahun. Lalu, hal yang tidak dapat dihindari terjadi: Penarikan besar-besaran di bank, dan Bank of England tidak dapat memproduksi koin. Pada bulan Mei 1696, hanya dua tahun setelah bank dibuat, sebuah hukum disahkan supaya bank dapat “menunda pembayaran dalam specie” [menunda pembayaran dalam emas sesuai dengan nilai yang tertera di atas nota]. Dengan paksaan hukum, Bank sekarang dibebaskan dari keharusan untuk menghormati kontrak mengembalikan emas. Uang fiat telah lahir. Dengannya, satu dari fitur kunci Negara moderen telah lahir.

Dengan dua peristiwa ini institusi lain telah lahir: Bank Sentral dan Hutang Nasional. Akibatnya Bank Sentral ada bersama kita sekarang ini dan telah menjadi institusi dominan dalam ekonomi saat ini dan hutang nasional yang kita, sebagai warga negara, masih teruskan dan secara keseluruhan, kenyataannya tidak dapat dibayar. Warga negara Inggris masih belum dapat membayar hutang tiga ratus tahun kemudian. Sekarang hutang nasional Inggris adalah 1 triliun pounds.

Pada tahun 1694, Bank of England masih belum menjadi bank sentral dalam pengertian moderen tapi masih berupa benih. Kapasitas untuk bertindak sebagai ‘biang rentenir’ dan pengatur dari aktivitas keuangan di dalam ekonomi dalam skala besar dikembangkan secara bertahap selama abad berikutnya seiring dengan kerumitan dari perkembangan sistim keuangan.

Karena pemerintah terus-menerus meminjam uang, pinjaman yang terus menerus ini disebut Hutang Nasional. Hutang ini berbeda dari sebelumnya. Hutang yang tidak terbatas ini terus-menerus ada. Namun, bagaimana raja dapat memenuhi janjinya untuk membayar, adalah masalah kritis. Gagal bayar telah menjadi fenomena biasa di Inggris sejak jaman pertengahan. Di jaman pertengahan, pengumpulan pajak adalah pekerjaan yang sangat sulit; raja sering mengirim agen lokal dan pejabat negeri untuk mengumulkan pajak untuk melanggengkan kekuasaan, sebuah praktek yang dengan anehnya disebut tax farming. Secara umum, agen-agen atau pejabat-pejabat negeri ini memiliki hak istimewa pembebasan pajak, mempersempit dasar pengenaan pajak dan mengurangi hasil pajak. Pajak tidak pernah cukup. Meminjam untuk menutupi kekurangan pendapatan dari pajak adalah satu-satunya pilihan. Karena pilihan terbaik raja adalah gagal bayar kepada kreditur. Walaupun kerjasama dengan kreditur tampak sebagai pilihan terbaik, hal ini tidak selalu dimungkinkan. Kreditur (yang kemudian menjadi bankir) dan Raja memiliki hubungan yang sulit. Kerjasama tidak dapat menjadi kenyataan. Hal ini senantiasa berubah dengan Bank of England.

Berdirinya Bank of England mengubah insentif (Negara) berdaulat itu untuk menerima hutang. Hutang itu dapat dengan mudah disebarkan kepada seluruh rakyat dengan mekanisme baru: diterbitkannya uang kertas yang tidak dapat ditebus atau dapat ditebus sebagian. Berkat Bank, Negara mampu membuat hutangnya dapat dipercaya. Itu bukanlah hutang “nya” itu adalah hutang “nasional”. Negara menyediakan Hukum untuk membuat uang baru itu menjadi sah, bank dapat menyediakan sebanyak-banyak uang. Kedua lembaga itu baik Bank maupun Negara tampaknya mendapatkan keuntungan dan keduanya dapat bekerja sama untuk pertama kalinya dalam sejarah. Hal ini bahkan mengubah insentif (Negara) berdaulat untuk menerima lebih banyak hutang. Mulai saat ini dan seterusnya, hutang yang terus-menerus dibuat mencapai tingkat yang tidak dapat diramalkan dalam sejarah. Hutang ini menggerakkan kebangkitan luar biasa lembaga perbankan dan mengangkat derajatnya dari orang pinggiran kepada kekuasaan yang tinggi dengan menjadi majikan baru ekonomi.